太仓市人民政府
行政复议决定书
〔2017〕太行复第59号
申请人某厂。
委托代理人董某某。
被申请人太仓市国土资源局，住所太仓市城厢镇上海东路96号。
法定代表人徐韬，局长。
申请人对被申请人作出的太土罚字（2017）第003号土地行政处罚决定不服，于2017年10月13日向本机关提出行政复议申请，本机关依法予以受理。现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人的《土地行政处罚决定书》。
申请人称：该处罚决定认定事实是错误的，被申请人认定申请人非法占用土地涉及土地面积2037平方米，其中允许建设面积为1522平方米(全部是建设用地)，限制建设区面积515平方米(其中基本农田495平方米、一般农用地20平方米)，处罚决定认定第一条：责令你单位退还非法占用的土地，涉及土地面积2037平方米，事实是我单位开厂至今3O余年，开厂初期位于我厂西侧从南到北及南侧从东到西就是废弃河浜无人监管，一直有其他单位倾倒工业废渣，多年污染严重，村民怨声载道，从未有种植任何农作物。于2006年经村委同意(当时该段废弃河浜一遇下雨就会污水外溢外边河段，河段大范围污染严重，村民怨声载道，正好我单位有发展打算，与村委会一说，村委会一听说就同意由我们自行负责垫浜使用，村委会也说解决了一个污染问题又增加了集体资产的收益，该事实情况可以向当时村委会和沙溪环保局及周边村民或企业了解)，我单位填埋该废弃河浜从北至东侧位置填埋后场地硬化使用，并每年付给村委会租用费，其余大部分由另一企业填埋使用，综上情况，我单位是经村委会同意有偿租用村集体土地使用而不是非法占用。被申请人认定的第二条：没收你单位在非法占用的符合土地利用总体规划的土地上建造的厂房、围墙等建筑物和其他设施，涉及土地面积1522平方米，该情况事实是当时我单位符合相关规定，经沙溪镇政府部门同意后建造的，沙溪镇建设管理所收取了配套费（有缴款书单据复印件凭证），因此我单位不存在不符合土地利用总体规划的土地上建造厂房、围墙等建筑物和其他设施，况且该建筑物建造多年，相关法规内容也提到可以不处罚，因此，被申请人适用的法律法规处罚处理是错误的，如要没收，应由沙溪镇政府部门建设管理所承担责任，赔偿我单位经济损失。认定的第三条：责令你单位限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上建筑厂房、围墙等建筑物和其他设施，并恢复土地原状，涉及土地面积515平方米，事实是之前就租用村委会，我单位自行垫付的河浜，村委会也同意我单位要基建并签署了协议(有签署的协议书凭证)，当时我单位在老厂区围墙内翻建南侧厂房，向泥桥村村委会申请，村委会也同意了，沙溪镇副镇长兼泥桥村村书记当时也向我单位表达了叫我们四个角拍好，因为手续办不着的，人家要来查你就说是老房子上起来的(这是当事人原话有录音凭证)，并到了公路管理处及相关单位申请，由公路管理部门到现场同意建造，再到沙溪镇建设管理所申请办理手续，建设管理所相关人员到了我单位现场勘察，我单位同时递交了房屋建造施工整套图纸，建设管理所现场勘查后同意建造，并开具了缴纳配套费单据（有建设管理所当事人所述他们到现场看过后同意我厂建设，并开出缴纳配套费单子给了我们，我们也拿了单据的录音凭证），后来缴费单子放在局长处，局长说等建设完毕按实际面积缴纳。后在开始施工基础时沙溪镇土地管理部门也到现场勘查并未指出我单位有非法占用土地和其他情况，建造到二层时土地管理部门再一次到现场勘查又未指出我单位有非法占用土地和其他情况。建造到二层时间是2015年12月份(有沙溪镇土地管理部门人员当事人所述我厂在建设时到过我厂勘察2次的录音凭证)，直到2016年我厂建造结束己开始投产使用装修基本完毕，于2016年12月9日接责令改正违法行为，内容涉及建筑占地面积约4OO平方米通知书。在2016年12月9日接到通知书后12月底前我单位把可以拆除的自己已经拆除了(沙溪镇土地管理所卫星图片显示13年前就已经做场地使用)租用的自留地上建筑物，余下是与村委会签订协议中租用河浜上的部分大房子，对于被申请人行政处罚指出的在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上建造厂房、围墙等建筑物和其他设施，并恢复土地原状，涉及土地面积515平方米是错误的，我单位当时是租用村集体土地，同时在自留地外围农田同年其他企业陆续占用村集体上地 (把我单位厂区包围在里面)建设，对于租用土地的性质村委会是否有转用土地用途，是村委会责任，大房子拆除部分，沙溪镇政府土地管理所和建设管理所当时也请了建筑设计院勘察，设计院也认定拆除部分大房子存在极大安全隐患，因此如要拆除，村委会要承担责任，赔偿我单位经济损失。被申请人行政处罚决定违反了公平、公正的原则，《中华人民共和国行政处罚法》第四条：行政处罚遵循公开、公正的原则，周边地区同样是在村集体上地上建设的建筑物，只认为我单位违法予以处罚，不但违反了行政处罚的公开、公正原则，而且也违反了我国民法公平公正原则和法律面前人人平等的宪法原则。
申请人提供的证据材料有：1、行政复议申请书2份；2、工商营业执照1份；3、法定代表人身份证1份；4、代理人身份证、委托书；5、行政处罚决定书1份；6、协议1份、一般缴款书回单1份；7、草图14份、照片8张；8、行政复议送达地址确认书。
被申请人答复称：一、根据《土地管理法》第七十六条、《江苏省土地管理条例》第三条等条款规定，被申请人是本行政区域内土地的管理和监督机关，有实行行政处罚的法定职权。二、被申请人作出太土罚字（2017）第003号行政处罚决定的程序合法。经2016年遥感监测图斑发现，申请人有涉嫌非法占用土地行为。2016年12月、2017年2月，沙溪镇两次责令改正违法行为，但申请人未整改到位。2017年4月1日，被申请人进行实地踏勘，确认违法行为后予以立案。经调查核实，申请人的非法占用土地行为证据确凿，拟给予行政处罚，于2017年6月8日予以处罚告知及听证告知。申请人于2017年6月9日申请听证，听证机构于2017年8月11日组织听证，并于2017年8月22日出具听证意见，支持被申请人进一步作出行政处罚决定。被申请人经研究，于2017年8月29日作出行政处罚决定，并于2017年8月30日送达。上述处罚程序符合行政处罚法等法律规定。三、被申请人作出太土罚字（2017）第003号行政处罚决定的证据充分、事实清楚。被申请人据以认定申请人违法行为的主要证据有：勘测定界图、土地利用总体规划图、土地利用现状图、土地权属地类面积审核表、现场勘测图及现场踏勘照片、询问笔录、国有土地使用权证复印件、《责令改正违法行为通知书》及其他证据材料。从上述证据可见：申请人非法占用土地，涉及面积为2037平方米（四舍五入）。其中非法占用的符合土地利用总体规划的土地上建造的厂房、围墙等建筑物和其他设施，涉及土地面积1522平方米；非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上建造的厂房、围墙等建筑物和其他设施，涉及土地面积515平方米（其中一般农用地20平方米，基本农田495平方米）。其行为已经违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条等有关规定，属于未经批准，非法占地，系违法行为。四、被申请人作出太土罚字（2017）第003号行政处罚决定的法律依据充分。根据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《江苏省土地管理条例》第五十一条，并参照《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》等规定。结合法律规定对处罚决定内容做如下分项叙明：1、未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。故作成处罚决定第一项。2、对符合土地利用总体规划的非法占用土地行为，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。故作成处罚决定第二项。3、对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。故作成处罚决定第三项。4、对上述决定均可以并处罚款。对符合土地利用总体规划的非法占用建设用地的，并处每平方米5元以下罚款；对不符合土地利用总体规划的非法占用一般农用地的，并处每平方米15-20元罚款；对不符合土地利用总体规划的非法占用基本农田的，并处每平方米30元罚款。故作成处罚决堤第四项，处罚金额在自由裁量范围内。处罚决定书同时告知了申请人相关的权利义务。综上，被申请人认为：被申请人作出太土罚字（2017）第003号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、依据正确、内容适当。请求复议机关维持该处罚决定。
被申请人提供的证据有：土地变更调查遥感监测图斑现场踏勘情况、《责令改正违法行为通知书》及其送达回证、《责令改正违法行为通知书》及其送达回证、违法线索登记表、、两违整治工作记录表、涉嫌土地违法问题核查报告、违法案件立案呈批表、约谈通知及电话记录、询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测定界图、沙溪镇土地利用总体规划（局部）、地类图及面积审核表、国有土地使用证复印件、行政处罚听证告知书及送达回证、送达现场照片、EMS邮寄凭证、听证申请书及听证笔录、听证会意见书、土地行政处罚决定书及呈批表、现场送达照片、EMS邮寄送达凭证。
经审查查明：被申请人经执法检查发现，申请人涉嫌非法占用土地，遂于2017年4月1日立案调查，6月8日向申请人送达了《土地行政处罚听证告知书》，8月11日举行行政处罚听证会，2017年8月29日作出太土罚字（201）第3号土地行政处罚决定。认为，申请人未经有权机关批准，于2006年起，非法占用太仓市沙溪镇泥桥村59组土地用于非农建设，涉及土地面积2037平方米，其中允许建设区面积1522平方米（全部是建设用地），限制建设区面积515平方米（其中基本农田495平方米，一般农用地20平方米）。其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款等规定，属未经批准，非法占地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《江苏省土地管理条例》第五十一条，并参照《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》等规定作出行政处罚：1、责令退还非法占用的土地。涉及面积2037平方米；2、没收申请人在非法占用的符合土地利用总体规划的土地上建造的厂房、围墙等建筑物和其他设施，涉及土地面积1522平方米；3、责令申请人限期拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上建造的厂房、围墙等建筑物和其他设施，并恢复土地原状，涉及土地面积515平方米；4、并处罚款，对申请人非法占用符合土地利用总体规划的1522平方米建设用地的行为处以5元每平方米的罚款；对非法占用的不符合土地利用总体规划的20平方米一般农用地的行为处以15元每平方米的罚款，495平方米基本农田的行为处以30元每平方米的罚款。罚款总计22760元人民币。申请人不服处罚，提起行政复议。
上述事实有下列证据证明：
1、违法线索登记表、土地违法问题核查报告、土地违法案件立案呈批表、案件承办人员指定书、申请延长作出行政处罚决定期限呈批表、行政处罚听证告知书及送达证明、听证申请书、违法案件处理决定呈批表、土地违法案件调查报告、会审记录。证实了被申请人的执法程序。
2、土地变更调查遥感监测图斑、现场照片3页（2017.06.08）、现场踏勘笔录、勘测定界图、询问笔录1份、调查笔录1份、沙溪镇2016年度土地变更调查遥感监测图斑规划图、现状图及影像图、2016年度太仓市土地变更调查遥感监测图斑现场踏勘情况记录表、《责令改正违法行为通知书》2份及其送达回证、沙溪镇两违认定书2份、国有土地使用证、营业执照。证实了申请人违法占用土地的事实。
3、《土地行政处罚决定书》及送达证明。证实被申请人作出了行政处罚决定并送达。
4、行政复议申请书。证实申请人不服行政处罚，提起行政复议。
本机关认为：被申请人作为土地执法的职能部门，依法对辖区内土地违法行为进行查处，符合法律规定，应予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，申请人未经有权机关批准，即占用土地进行建设，违反上述法律规定，构成非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第七十六第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省土地管理条例》第五十一条规定，违反土地利用总体规划，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，以及超过批准的数量非法占用建设用地或者未利用地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米十元以上三十元以下的罚款。被申请人依据上列规定并参照《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》，作出太土罚字（201）第3号土地行政处罚决定，适用法律正确。申请人认为：1、建设是经村委会同意，有偿租用村集体土地使用而不是非法占用；2、是经沙溪镇建设管理所同意并收取了配套费后建造的，不存在不符合土地利用总体规划的土地上建造厂房、围墙等建筑物和其他设施，该建筑物建造多年，相关法规内容也提到可以不处罚；3、处罚决定违反了公平、公正的原则，周边地区同样是在村集体上地上建设的建筑物，只认为我单位违法，予以处罚。本机关认为，申请人使用土地进行建设且涉及农用地转为建设用地，应向县级人民政府的土地行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府按法定权限进行审批，经批准取得土地使用权后方能使用土地。村委会属村集体自治组织，沙溪镇建设管理所属镇级政府部门，均不是使用土地的有权批准机关，其是否同意申请人建设并不影响申请人违法占用土地事实的成立；申请人的违法占地行为处于持续状态，被申请人在发现后进行行政处罚，符合法律规定；申请人认为周边地区也存在违法占用土地的，可向有权部门举报，依法查处。综上，被申请人作出的太土罚字（2017）第003号土地行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，决定适当，申请人要求撤销土地行政处罚决定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人作出的太土罚字（2017）第003号土地行政处罚决定。
如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
2017年12月5日